Blauhelme für den Donbass?
Der ukrainische Präsident Petro Poroschenko fordert seit langem eine UN-Mission für den Donbass, um die Wiedereingliederung der selbsternannten Volksrepubliken Donetsk und Luhansk zu unterstützen. Russland hat diese Vorschläge bisher ignoriert oder sich strikt dagegen ausgesprochen. Die Reaktionen der westlichen Mächte fielen im besten Fall lauwarm aus. Der Fokus blieb stets die Minsker Vereinbarung, auch wenn die Umsetzung des Abkommens als festgefahren bezeichnet werden kann.
Am 5. September überraschte Russland die Ukraine und die internationale Gemeinschaft mit einem Resolutionsentwurf für den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, der eine UN-Friedensmission im Donbass vorsieht. Die Reaktionen auf diesen Vorschlag waren gemischt, blieben aber meist zögerlich bis kritisch. Unter den westlichen Politiker*innen zeigte sich der deutsche Außenminister Sigmar Gabriel am gesprächsbereitesten, als er sich entschieden dafür aussprach, auf den russischen Vorschlag aufzubauen. Der US-Sondergesandte in der Ukraine Kurt Volker formulierte seine Reaktion vorsichtiger, signalisierte aber ebenfalls, dass man den Vorschlag erwägen müsse. Das ist in der Tat der richtige Ansatz, auch wenn viele westliche und ukrainische Politiker*innen nach zahlreichen ergebnislosen Versuchen, mit dem russischen Präsidenten Wladimir Putin und seinen engsten Beratern zu verhandeln, vorsichtig sind.
Man sollte den russischen Vorschlag aus folgendem Grund ernst nehmen: Friedensprozesse sind „bewegliche Ziele”. Keine Vereinbarung, die zu einem bestimmten Zeitpunkt im Konfliktzyklus geschlossen wird, kann alle Aspekte eines sich entwickelnden Konfliktes lösen. Das wissen alle Seiten, auch wenn sie weiter auf die vollständige Umsetzung solcher Vereinbarungen bestehen. Für das Minsker Abkommen gilt das genauso wie schon für den Dayton-Vertrag in Bosnien-Herzegowina und viele andere Waffenstillstands- und Friedensabkommen. Was gebraucht wird, ist eine Anpassung der Vereinbarungen im laufenden Friedensprozess. Der russische Vorschlag könnte dafür einen notwendigen Impuls liefern.
Petro Poroschenko und der ukrainische Außenminister Pavlo Klimkin haben bei aller Skepsis gegenüber dem russischen Vorschlag gleichzeitig ihre Bereitschaft signalisiert, die Idee aufzugreifen. Viele andere ukrainische Stimmen haben den Vorschlag indessen als ein zynisches Manöver der russischen Seite verurteilt, das den Druck auf die Ukraine erhöht. Es ist von vornherein klar, dass es unmöglich sein wird, über den russischen Resolutionsentwurf in der jetzigen Form eine Einigung im Sicherheitsrat zu erreichen. Laut Vorschlag möchte Russland die UN-Mission auf die Kontaktlinie konzentrieren, die zurzeit zumindest teilweise von der Special Monitoring Mission (SMM) der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) beobachtet wird. Russische Vertreter haben davon gesprochen, dass die Mission die Sicherheit der OSZE-Beobachter garantieren solle. Die UN-Beobachter*innen würden allerdings den Zugang zu den besetzten Gebieten im Ganzen benötigen, einschließlich der ukrainisch-russischen Grenze. Zugang zur gesamten Kontaktlinie und die Absicherung der SMM-Präsenz könnten dennoch ein erster Schritt zu einer Ausweitung bis zum vollen Zugang sein. Es würde zumindest eine gewisse Verbesserung gegenüber der gegenwärtigen Situation bedeuten, in der die SMM-Mission der OSZE nur begrenzten Zugang hat. In einem Telefonat mit Kanzlerin Angela Merkel sagte Putin zu Beginn der Woche angeblich zu, dass die UN-Mission nicht auf die Demarkationslinie begrenzt wäre, sondern Zugang zum ganzen von der OSZE beobachteten Gebiet hätte.
Russland beabsichtigt derzeit außerdem, die Mission von der Teilnahme der selbsternannten Volksrepubliken an den diesbezüglichen Diskussionen abhängig zu machen. Auf UN-Ebene wird dies unmöglich sein, doch es finden auch auf anderen Ebenen Verhandlungen statt, die unter Beteiligung der lokalen Akteure fortgeführt werden müssen. Ebenso ist der Vorschlag undenkbar, dass russische Blauhelme Teil der UN-Mission sein könnten, während Russland gleichzeitig eine der Konfliktparteien ist. Russlands Beitrag zur Stabilisierung wird auf andere Weise umgesetzt werden müssen.
Der russische Vorschlag kam im Zuge verstärkter Sanktionen seitens der USA und neuer Diskussionen über Waffenlieferungen an die Ukraine, aber auch gezielter Anstrengungen der US-Regierung vor Ort durch den vor Kurzem ernannten US-Sondergesandten Kurt Volker. Man hat momentan den Eindruck, dass sich eine Möglichkeit für neue Verhandlungen vor und hinter den Kulissen auftut, und dass das Signal hierfür aus Moskau kommt. Für Moskau sind der Donbass und die Krim nicht das Gleiche. Es besteht also die Möglichkeit, dass die wirtschaftlichen und mittelfristigen politischen Kosten, die mit der Kontrolle von Teilen des Donbass‘ verbunden sind, in Moskaus Kalkulation eine Rolle spielen.
UN-Missionen nehmen unterschiedlichste Formen und Ausmaße an. Für gewöhnlich schaut man, von außen betrachtet, nach einem Präzedenzfall zur vorliegenden Situation. Jedoch liegt es in der Natur von Konflikten, dass sie spezifische Merkmale besitzen, die den Umfang einer Mission und letztendlich deren Erfolg oder Scheitern bestimmen. Ein genauerer Blick auf frühere Fälle kann aufschlussreich sein, aber er sollte nicht zu vorschnellen Neigungen für oder gegen das grundsätzliche Vorhaben führen. Gleichzeitig sollte man realistisch im Hinblick darauf sein, was eine Mission erreichen kann, selbst unter günstigen Bedingungen.
Die Missionen in Ruanda und in Srebrenica in Bosnien und Herzegowina gehören zu den größten Misserfolgen der UN, die dort den ethnischen Säuberungen machtlos gegenüberstand. Die UN-Beobachtermission in Georgien, die den Waffenstillstand zwischen Tiflis und Abchasien seit Mitte der 1990er überwachen sollte, erwies sich ebenfalls als wirkungslos. Sie konnte den russisch-georgischen Krieg im Jahr 2008 nicht verhindern und endete 2009 aufgrund mangelnder Unterstützung für die Erneuerung des Mandats.
Die Übergangsverwaltung der Vereinten Nationen für Ostslawonien, die Baranja und West-Syrmien (UNTAES), die zu einer schrittweisen Wiedereingliederung der serbisch kontrollierten Gebiete in den kroatischen Staat beitrug, stellt eine passendere, wenngleich letztendlich auch begrenzte Parallele dar. Die Mission dauerte zwei Jahre, von 1996 bis 1998, und ihr Mandat vereinte Militär-, Zivil- und Verwaltungsaufgaben. UNTAES umfasste an die 3000 Mitarbeiter*innen, darunter mehr als 2000 Streitkräfte, etwa 100 Militärbeobachter*innen und mehrere Hundert Polizist*innen in Zivil. Die Zahlen der an der UNTAES-Mission beteiligten Personen erinnern daran, welche Art von Einsatz nötig sein mag, um etwas zu bewirken. Idealerweise würde sich die UN im Donbass auf einen mehrstufigen Prozess einigen, der eine zivile, auf die Gebietsverwaltung konzentrierte Komponente umfasst.
Es gibt keine Garantie dafür, dass Russlands Vorschlag als erster Schritt in Richtung einer neuen Art von Verhandlungen gemeint ist. Um einen Bluff Russlands aufzudecken, gibt es jedoch keinen besseren Weg, als den Resolutionsentwurf ernst zu nehmen. Sich nicht auf den Vorschlag einzulassen, würde es Russland darüber hinaus ermöglichen, anderen die Schuld für eine verpasste Chance, den Konflikt zu lösen, zuzuweisen. Und schließlich wäre selbst eine begrenzte UN-Mission, die die Situation der Lokalbevölkerung etwas verbessern könnte, es wert, sich dafür einzusetzen.
Gwendolyn Sasse ist wissenschaftliche Direktorin des Zentrums für Osteuropa- und internationale Studien (ZOiS).