„Die EU versucht, Asylnormen in Nicht-EU-Staaten zu etablieren, damit weniger Geflüchtete in der EU leben“

In “Transferring Asylum Norms to EU Neighbours” untersucht Irina Mützelburg, wie sich die Verbreitung und Umsetzung von Asylnormen in den letzten 30 Jahren in der Ukraine vollzogen haben. Im Interview erläutert die Politikwissenschaftlerin die Ambivalenzen und Besonderheiten dieses Prozesses.

Welche Rolle spielt das Thema Migration und Flucht im politischen Diskurs der Ukraine?

Durch die enormen Fluchtwellen von Ukrainer*innen innerhalb und außerhalb des Landes hat sich seit Februar 2022 natürlich auch der politische Diskurs um das Thema Flucht und Migration stark verändert. Mein Buch bezieht sich allerdings vorrangig auf die Zeit vor dem russischen Angriffskrieg und auf den Umgang in der Ukraine mit Asylsuchenden aus anderen Herkunftsstaaten, zum Beispiel aus Afghanistan oder Syrien. Während der Zeitspanne seit der Unabhängigkeit der Ukraine bis einschließlich 2021 spielten Flucht und Immigration im öffentlichen Diskurs der Ukraine kaum eine Rolle. Das Thema war im Allgemeinen nicht besonders politisiert. Das liegt in erster Linie daran, dass die Anzahl der Menschen, die in die Ukraine geflüchtet sind und dortbleiben wollten, ziemlich gering war.

In ihrem Buch beschäftigen Sie sich mit der Übertragung von Asylnormen. Was sind Asylnormen genau?

Formal gesehen sind Asylnormen die Sammlung an nationalen und internationalen Gesetzestexten zu Fragen von Asyl und Flucht. Diese Texte wurden insbesondere durch den Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) geprägt. Die wichtigste internationale Rechtsgrundlage von Asylnormen ist die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von 1951, die unter anderem definierte, wem überhaupt ein Anrecht auf Asyl zukommt. Darüber hinaus definiert die GFK auch Pflichten in den Aufnahmeländern und formuliert bestimmte Schutzprinzipien, unter anderem, dass Geflüchtete nicht wieder in ihr Herkunftsland oder einen Drittstaat abgeschoben werden dürfen, wenn es dort für sie nicht sicher ist.

In meinem Buch geht es aber nicht nur um gesetzliche Asylnormen. Unter dem Begriff von Asylnormen untersuche ich ebenso bestimmte Arbeitsprinzipien von den staatlichen Stellen, also Regeln, die bei der Arbeit der Asylverwaltung und der Gerichte angewendet werden, aber auch allgemeine Annahmen über legitimes oder illegitimes Verhalten von Asylbewerber*innen und Geflüchteten.

Eine Erkenntnis ihrer Forschung ist dabei, dass die Europäische Union versucht, bestimmte Asylnormen auch in Drittstaaten zu etablieren. Welche Strategie steckt dahinter und wie steht sie im Verhältnis zu einer zunehmenden Abschottung gegenüber Asylsuchenden seitens der EU selbst?

Die EU versucht, Asylnormen in Nicht-EU-Staaten zu etablieren, damit weniger Asylbewerber*innen und Geflüchtete in der EU leben. Die Verbreitung von Asylnormen in Drittstaaten ist somit ein Mittel der Externalisierung der EU-Asylpolitik mit dem langfristigen Ziel, dass Personen, die auf der Flucht sind, in anderen Staaten außerhalb der EU aufgenommen werden und dort Schutz bekommen. Das beruht auf zwei Hoffnungen. Erstens, dass Geflüchtete eher in einem Transitland bleiben, wenn sie dort Schutz bekommen, anstatt zu versuchen, weiter in die EU zu reisen – was sich nicht unbedingt bewahrheitet. Zweitens, dass Geflüchtete, die durch einen als sicher eingestuften Drittstaat in die EU einreisen und sich dort für eine gewisse Dauer aufgehalten haben, nach EU-Recht auf legalem Wege dorthin abgeschoben werden können. Das ist natürlich sehr attraktiv für EU-Staaten, die versuchen, die Anzahl an Geflüchteten in ihren Ländern zu reduzieren. Letzteres wurde im Fall der Ukraine noch nicht durchgeführt. Aber wir können beobachten, wie das bei anderen Ländern umgesetzt wurde und wird.

Welche Vorteile haben Drittstaaten, wenn sie sich an den Asylnormen der Europäischen Union orientieren?

Drittstaaten sehen oft kein eigenes Interesse an der Übernahme von internationalen Asylnormen. Zum Teil wird die Anpassung an EU-Asylnormen auch innenpolitisch kritisiert. Das lässt sich schon in den 1990er Jahren in Debatten im ukrainischen Parlament beobachten. Hier wurde von einigen Kritikern hervorgebracht, dass die EU anstelle einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit in erster Linie ihre eigenen Interessen durchzusetzen versucht und dabei Länder wie die Ukraine als Staat und als Gesellschaft mit eigenen innenpolitischen Vorstellungen übergeht. Man kritisierte, als eine Art Pufferstaat missbraucht zu werden für Menschen, die die EU nicht haben möchte.

Allerdings versucht die EU seit längerem, über Anreize und Konditionalitäten die Nachbarstaaten dazu zu bringen, Asylnormen zu übernehmen und umzusetzen. Im Fall der Ukraine spielte der Anreiz der Abschaffung der Visumspflicht in den 2010er Jahren eine besondere Rolle. Für die Abschaffung der Visumspflicht, die seit 2004 auch für die Nachbarländer Ungarn, Polen und die Slowakei galt, musste der ukrainische Staat eine große Anzahl an Anforderungen erfüllen, darunter auch die gesetzliche und praktische Übernahme von internationalen Asylnormen. Für die ukrainischen Politiker*innen war der Anreiz der Visumsfreiheit sehr attraktiv und ihre Einführung 2016 ein großer Erfolg vor der eigenen Bevölkerung. Dank dieser Visumsfreiheit war es den ukrainischen Flüchtenden 2022 möglich, schnell und weitgehend reibungslos die Grenze in die EU zu überqueren und dort zunächst drei Monate mit Touristenstatus zu bleiben, bevor sie sich für den temporären Schutzstatus registrierten.

Sie setzten sich hier also durchaus kritisch mit der Beziehung zwischen der EU und der Ukraine auseinander. Was bedeutet der russische Angriffskrieg für diese Auseinandersetzung?

Ich hatte mein Buch vor Beginn des umfassenden russischen Angriffskriegs weitgehend fertig geschrieben. Dennoch sind viele Aspekte weiterhin von hoher Relevanz. So zeigt meine Forschung deutlich, wie stark das Machtgefälle und die Abhängigkeiten zwischen der EU und dem ukrainischen Staat waren und wie die EU in ihren Außenbeziehungen ihre Machtposition für ihre eigenen Interessen im Bereich der Migrationskontrolle auszunutzen weiß. Für eine wissenschaftlich begründete Kritik europäischer Migrationsaußenpolitik ist dies weiterhin genauso relevant wie vor dem Krieg. Leider besteht in Bezug auf die Ukraine das Risiko, dass die Darstellung der Abhängigkeiten der Ukraine von der EU für russische Propaganda missbraucht wird. Ein Teil der russischen Propaganda zielt ja darauf ab, die Ukraine als Marionette der EU darzustellen. Das ist aber eine völlig falsche und gefährliche Vorstellung, denn trotz der ungleichen Machtverhältnisse zwischen der EU und der Ukraine, ist die Ukraine seit ihrer Unabhängigkeit ein Staat mit eigener Agency und Entscheidungsfreiräumen. Mein Buch zeigt, wie sehr unterschiedliche Akteure in der Ukraine, von Parlamentarier*innen zu NGO-Mitarbeiter*innen über Verwaltungspersonal, alle ihre eigenen Interessen und Überzeugungen verfolgen und wie diese die Asylgesetzgebung und -praktiken beeinflussen. Abhängigkeiten und Machtgefälle zwischen der Ukraine und der EU existieren allerdings trotzdem und ich denke, dass wir sie weiterhin erforschen sollten. Und es geht nicht nur um die EU-Ukraine-Beziehungen. In meinem Buch analysiere ich, wie mächtigere und wohlhabendere Staaten, Staatenverbände oder internationale Organisationen auf verschiedenen Wegen und Ebenen versuchen, lokale Praktiken in anderen, oft weniger mächtigen Staaten, zu beeinflussen und wie dort damit umgegangen wird. Diese Prozesse bleiben weiterhin an vielen Orten dieser Welt relevant.

Das Gespräch führte Felix Jehn, Praktikant im Bereich Kommunikation des ZOiS.

Dr. Irina Mützelburg ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am ZOiS.

Mützelburg, Irina. Transferring Asylum Norms to EU Neighbours. Multi-Scalar Policies and Practices in Ukraine. London: Palgrave Macmillan, 2022.