Neue Hoffnung im Ukraine-Konflikt?
Am 7. Juni 2017 begann auf der Ebene der vier Arbeitsgruppen der von der OSZE geleiteten Trilateralen Kontaktgruppe (TCG) eine neue Verhandlungsrunde über die Umsetzung des im September 2015 abgeschlossenen Minsk-II-Abkommens. Die TCG bringt Vertreter aus der Ukraine, Russland und den proklamierten Volksrepubliken Donezk und Luhansk zusammen. Wenn auch niemand einen Durchbruch im Minsk-Prozess erwartet, so heben die detaillierten Verhandlungen auf operativer Ebene diese Woche die wichtigsten humanitären Themen, bei denen eine Einigung erforderlich wäre, hervor, verdeutlichen den Bedarf an einer Reform des institutionellen Mechanismus des Minsk-Prozesses, und zeigen, inwiefern der Begriff des “Einfrierens” von Konflikten irreführend ist.
Der Minsk-Prozess, der auf die Absicherung eines Waffenstillstands und die Lösung des Konflikts in der Ostukraine abzielt, läuft auf zwei Ebenen ab: Auf der diplomatischen Ebene gibt es das Normandie-Format. Darunter versteht man die Gespräche zwischen den Staatsoberhäuptern oder Außenministern von Deutschland und Frankreich, die gemeinsam die EU repräsentieren, sowie der Ukraine und Russland. Auf der operativen Ebene gibt es die Minsker Gespräche der Trilateralen Kontaktgruppe. Hier werden konkrete Schritte für eine Umsetzung des Abkommens verhandelt, wobei lokale Akteure aus den besetzten Gebieten einbezogen werden. Die vier Arbeitsgruppen konzentrieren sich auf Sicherheitsfragen sowie auf humanitäre, politische und wirtschaftliche Themen. Der Fortschritt ist allgemein schleppend, doch die politische Arbeitsgruppe steckt besonders fest. Grund ist die Spannung zwischen der sicherheitspolitischen und der politischen Dimension des Minsker Abkommens. Die Sicherheitsdimension umfasst die Wiederherstellung der Kontrolle der Ukraine über ihre Grenzen, während die politische Dimension die Frage nach den Kommunalwahlen in den besetzten Gebieten und die Frage nach der Umsetzung eines Sonderstatus vorsieht. Russland und die Ukraine sind sich nicht einig, in welcher Abfolge diese Schritte erfolgen sollen.
Der politische Inhalt der Minsk-Verhandlungen wird nun zunehmend auf der Ebene der Normandie-Gespräche verhandelt, die seit ihrer Aufnahme im Juni 2014 zweimal pro Jahr stattgefunden haben. Jedes Mal haben die Gespräche ein Bekenntnis zum Waffenstillstand signalisiert und konnten diesen zumindest temporär bewirken, oder erreichen, dass sich die Kampfhandlungen verringert haben.
Zwischen den Normandie-Gipfeln bleiben die Staatsoberhäupter, ihre Außenminister und ihr außenpolitischer Beraterstab in regelmäßigem Kontakt, wodurch Überschneidungen mit den vier TCG-Arbeitsgruppen unvermeidlich werden. Diese Beziehung zwischen dem Normandie-Format und den Trilateralen Kontaktgruppen muss nun neu ausgerichtet werden, um die Verbindung zwischen der politischen und der diplomatischen Ebene zu stärken.
Da die westlichen Medien über den andauernden Krieg wenig berichten, erhalten Themen wie das Schicksal der Geflüchteten innerhalb und außerhalb des Landes und die humanitäre Krise im Donbass, besonders auf der Seite der besetzten Gebiete, nur wenig Aufmerksamkeit. Das Internationale Rote Kreuz hat keinen Zugang zu den proklamierten Volksrepubliken Donezk und Luhansk, obwohl in vielen Konflikten Zugang sogar zu Inhaftierten in Gefängnissen üblicherweise gewährt wird. OSZE-Vertreter der TCG gehen davon aus, dass selbst bei einer sofortigen Einigung über die besetzten Gebiete die Beseitigung der Minen und der Wiederaufbau mindestens fünf Jahre dauern würden. Daher müssen humanitäre Fragen von den westlichen Regierungen, Medien und internationalen Institutionen mehr Aufmerksamkeit erhalten.
Vertreter*innen und Beobachter*innen aus der Ukraine, Russland und westlichen Ländern sprechen immer häufiger von einem „eingefrorenen Konflikt“ als der bestmöglichen Option für die Ostukraine. Diese Annahme beruht auf einer falschen Auffassung des Konzepts und der Situation in der Ostukraine. Die Beschreibung des „eingefrorenen Konflikts“ wurde in Bezug auf andere Konflikte im post-sowjetischen Raum, etwa in Transnistrien, Nagorno-Karabakh, Südossezien und Abchasien, ausgiebig gebraucht, obwohl sich selbst in diesen Regionen die Situation ständig weiterentwickelt hat. Am Fall des Russland-Georgien-Kriegs zeigte sich im Jahr 2008, dass sogenannte „eingefrorene Konflikte“ jederzeit wieder aufflammen können.
Die Vorstellung, den Konflikt “einzufrieren”, spielt im Zusammenhang mit den besetzten Gebieten eine immer größere Rolle. Im Lichte des Ukraine-Krieges wurde das Konzept angepasst, um nicht nur die erwarteten Ergebnisse politischer Entwicklungen zu beschreiben, sondern eine politische Strategie, die den Status quo aufrechterhalten und ein Maß an Stabilität erreichen sollte. Im Falle des Donbass besteht diese Option jedoch nicht. Ein Fortdauern der gegenwärtigen Situation würde die humanitäre Krise verstärken, mehr Menschen aus den besetzten Gebieten vertreiben, sowohl in Russland als auch in der Ukraine kriminelle Strukturen verbreiten, und ein politisches Vakuum entstehen lassen, in dem höchstwahrscheinlich lokale Akteure die Angelegenheiten in ihre eigenen Hände nehmen würden. Verglichen mit den anderen post-sowjetischen Konflikten wären die unmittelbaren Folgen für Europa zudem größer, da es die Konfrontation zwischen Russland und Europa oder dem Westen im Allgemeinen fortbestehen ließe. Angesichts der Aufrüstung Russlands und der Stationierung zusätzlicher NATO-Truppen sowie der zunehmenden Wahrscheinlichkeit eines militärischen Zwischenfalls etwa über der Ostsee, ist an diesem Status quo nichts stabil.
Insgesamt wird die aktuelle Verhandlungsrunde der TCG-Arbeitsgruppen die Pattsituation nicht beenden. Jedoch hat sie deutlich gemacht, dass es notwendig ist, den Minsk-Prozess zu reformieren – sowohl institutionell im Hinblick auf das Verhältnis zwischen dem Normandie-Format und der TCG, als auch im Sinne einer Ergänzung von Minsk II mit einer zielgenaueren Agenda zu spezifischen Themen. Eine solche Diskussion könnte davon profitieren, den Kreis der teilnehmenden Staaten zu erweitern. In diesem erweiterten Format müssen Probewahlen an ausgewählten Orten in den besetzten Gebieten, die Voraussetzungen für einen Gefangenenaustausch und Amnestieregelungen sowie Schritte zu einem zumindest temporären Sonderstatus für die besetzten Gebiete, der ihre langfristige Perspektive offenlässt, diskutiert werden.
Gwendolyn Sasse ist wissenschaftliche Direktorin des Zentrums für Osteuropa- und internationale Studien (ZOiS).