Russland und die Europäische Menschenrechtskonvention
Vor 20 Jahren, am 5. Mai 1998, trat die Russische Föderation der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) bei. Zwei Jahre zuvor war sie Mitglied des Europarats geworden. Politisch steht die Mitgliedschaft heute vor nur schwer zu bewältigenden Herausforderungen. Völkerrechtlich hingegen ist das Verhältnis recht eindeutig: Als Mitgliedstaat ist Russland verpflichtet, die Menschenrechte der EMRK zu garantieren und die Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) in allen Rechtssachen, in denen es Partei ist, zu befolgen.
Rechtshistorisch war der Beitritt für Russland ein Paradigmenwechsel. Für die Sowjetunion war der Gedanke der staatlichen Souveränität zentral. Danach waren die Menschenrechte Bestandteil der inneren Angelegenheiten der Staaten, der domaine réservé, und dem Völkerrecht entzogen. Außerdem wurde Russland nach Jahrzehnten der ideologischen Auseinandersetzung zwischen der Sowjetunion und dem Westen mit dem Beitritt Mitglied der westlichen Wertegemeinschaft. Nach deren Selbstverständnis sind Friede und Zusammenarbeit in Europa nur möglich, wenn sich die Mitglieder zu Demokratie, Freiheit und Rechtsstaatlichkeit verpflichten.
Der Beitritt Russlands war anfangs mit der Hoffnung verbunden, dass die Mitgliedschaft im Europarat die notwendigen Reformen voranbringen könne. Doch die Europäische Menschenrechtskonvention verlangt von Russland mehr als nur die Änderung der Gesetze. Sie setzt ein völlig neues Denken des Völkerrechts voraus. Bis heute besteht unter russischen Völkerrechtlern Skepsis gegenüber der Idee, dass Bürger berechtigt sein sollen, vor internationalen Gerichten Beschwerden über Gegenstände der inneren Angelegenheiten vorzubringen. Außerdem brachte der Beitritt neue Schärfe in die grundlegenden russischen Debatten über die Zugehörigkeit zu Europa und den Wert des Liberalismus.
In den ersten Jahren fiel die Bilanz ambivalent aus. Wenn auch die den zahlreichen Urteilen des EGMR zugrundeliegenden Rechtsprobleme von Russland nicht behoben wurden, zahlte es den Klägern Schadenersatz und die politische Führung bekräftigte regelmäßig die Bedeutung von rechtsstaatlichen Reformen. Immer wieder wurden einzelne Urteile umgesetzt.
Konflikte bei der Umsetzung
Heute ist die Situation anders. Den Verurteilungen durch den EGMR stellen die russischen politischen Eliten einen antiwestlichen Diskurs entgegen, der auch die Menschenrechte umfasst. Er fußt auf der Idee von den besonderen russischen Werten. Der den Menschenrechten zugrundeliegende westliche Liberalismus führe zu einer Krise der Moral sowie einer Gefahr für die russischen christlichen abendländischen Werte, der traditionellen Familie und dem Patriotismus. Er stelle das Individuum vor den Staat und destabilisiere Russland. Menschenrechte würden vom Westen, wie schon im Kalten Krieg, als politisches Instrument missbraucht.
Dieser Diskurs ist auch in den rechtlichen Institutionen angekommen und wird auch von Verfassungsgerichtspräsident Zorkin gespeist. 2015 fand die Auseinandersetzung Eingang in die offizielle Rechtsprechung des russischen Verfassungsgerichts, indem ein Mechanismus geschaffen wurde, nach dem das Verfassungsgericht es unter Verweis auf die Besonderheiten der russischen Verfassung ablehnen kann, Urteile des EGMR in Russland umzusetzen.
Tatsächlich tritt dieser Konflikt zwischen dem Vorrang der Verfassung und der uneingeschränkten Bindung an das Völkerrecht in vielen europäischen Rechtsordnungen auf. Das Problem der russischen Mitgliedschaft sind jedoch nicht Unterschiede zwischen Verfassung und EMRK in Einzelaspekten wie z.B. dem Wahlrecht von Gefangenen. Vielmehr sind die Ziele des Europarats mit der Funktionsweise des russischen politischen Systems nicht kompatibel und es gibt zunehmend Entscheidungen, die von der Russischen Föderation gar nicht umgesetzt werden können, ohne die Stabilität des russischen politischen Systems zu gefährden.
Anders als andere regionale Menschenrechtspakte ist die EMRK eng mit dem Modell des liberalen Rechtsstaats verknüpft. Meinungsfreiheit, Versammlungsfreiheit und Vereinigungsfreiheit werden als Voraussetzung von Demokratie begriffen, Medien als Garanten für diese. Dies umfasst eine Schutzpflicht der Staaten, institutionelle Voraussetzungen für einen pluralistischen demokratischen Diskurs zu schaffen. Dabei sind die Mitgliedsstaaten zwar grundsätzlich berechtigt, in die Freiheiten einzugreifen, wenn dies zum Schutz der demokratischen Gesellschaft notwendig ist. Der Eingriff darf aber unter anderem nur auf der Grundlage eines Gesetzes erfolgen, das klar formuliert ist. Kaum ein russisches Gesetz genügt diesen Anforderungen. Kennzeichnend für das russische System ist die Repression gegenüber politischer Opposition und die Vertikale der Macht. Eine unabhängige Justiz gibt es nicht. Recht und Justiz sind Instrumente der Politik. Eine extrem widersprüchliche, unbestimmte Gesetzgebung ist Voraussetzung für die intendierte Willkür und Unsicherheit.
Insofern gibt es heute kaum einen Bereich des politischen und gesellschaftlichen Lebens in Russland ohne Verurteilung durch den EGMR. Aus einer Gesamtschau der Urteile lassen sich u.a. strukturelle Defizite in Justiz, Medien, Polizei oder den Gefängnissen feststellen. Anhängig sind über 3000 Beschwerden zur Annexion der Krim und dem Krieg in der Ostukraine.
Russland und der Europarat in der Sackgasse
Die Annexion der Krim war ein Wendepunkt in den Beziehungen zum Europarat. Als Reaktion wurde der russischen Delegation in der Parlamentarischen Versammlung des Europarats am 10. April 2014 das Stimmrecht entzogen. Russische Abgeordnete sind seither von wichtigen Grundsatzentscheidungen, wie der Wahl der Richter des EGMR, ausgeschlossen. Dies untergräbt die Legitimation des EGMR in Russland zusätzlich. Russland hat in der Folge im Sommer 2017 die Beitragszahlungen an den Europarat gestoppt. Für den Europarat führte das zu ernsthaften finanziellen Schwierigkeiten. Da die Aufhebung der Sanktionen an die Rückgabe der Krim gebunden ist, und mit dieser wohl kaum zu rechnen sein dürfte, scheint die Zusammenarbeit in eine politische Sackgasse geraten zu sein.
Der Europarat ist offensichtlich daran interessiert, Russland als Mitglied zu halten, denn trotz allem sind im Land durchaus positive Effekte zu verzeichnen: Neben der Genugtuung für den Einzelnen ist die EMRK wichtige Argumentationsgrundlage für die russischen Menschenrechtsverteidiger; durch die Beschwerden ist die EMRK in Justiz und Medien, aber auch in Forschung und Lehre präsent.
Aus der russischen Perspektive hat die Mitgliedschaft zwei wichtige Aspekte. So sehen zahlreiche Vertreter der politischen und juristischen Eliten Russland weiter als Teil von Europa. Ein Austritt würde dieses Selbstverständnis erschüttern und auch das Verhältnis zur eigenen Verfassung in Frage stellen. Dafür zahlt Russland nach wie vor hohe Kompensationen an die Kläger und führt nach den Verurteilungen durch den EGMR aufwendige Wiederaufnahmeverfahren, die die Rechtsprechung des EGMR vielfach zurückweisen. Mit der Kritik am EGMR können die Gerichte wiederum ihre Loyalität zum Kreml beweisen, was der inneren Einheit dient.
Eine begründete Hoffnung auf Änderung gibt es nicht. Aufgrund der politischen Lage ist eine Umsetzung der EMRK in Russland unwahrscheinlich, denn unabhängige Gerichte und Pluralismus würden die politische Macht destabilisieren.
Eine Lösung dafür hat der Europarat nicht. Die Durchsetzung seiner Ziele beruht auf der freiwilligen Befolgung durch seine Mitglieder. Die Wiedererteilung des Stimmrechts wird die Bereitschaft Russlands zur Umsetzung der EMRK kaum signifikant erhöhen. Durch eine weitere Eskalation sind die Ziele des Europarats aber ebenfalls nicht zu erreichen. Und durch einen Austritt Russlands noch viel weniger
Caroline von Gall ist Juniorprofessorin am Institut für osteuropäisches Recht und Rechtsvergleichung der Universität zu Köln.